Sebuah Opini Seorang Alumni!

Rekruitment PNS dan Mentalitas Birokrasi

Oleh: Roni Permana S

Berbicara masalah rekruitment Pegawai Negeri Sipil (PNS), Saya teringat saat masih duduk di bangku SMU dulu. Ketika itu, di kabupaten saya, tepatnya Kabupaten Agam Sumatera Barat, sedang dibuka lowongan untuk menjadi Pegawai Negeri Sipil. Tepat pada hari ujian penerimaan dilangsungkan, nyaris semua sekolah di seluruh kabupaten mendadak diliburkan lantaran akan dipakai untuk tempat ujian para calon PNS. Jujur saja, saya cukup terperangah kala itu. Jumlah peserta yang ambil bagian tidak tanggung-tanggung alias sangat membludak. Konon, mereka datang dari berbagai kabupaten se-Sumatera Barat, bahkan tak sedikit pula yang berasal dari luar provinsi.
Dengan jumlah yang sedemikian, jelas saya jadi penasaran, berapa besar sih kapasitas penerimaan Pemda untuk PNS? Akhirnya, saya pun mencoba bertanya kepada tetangga yang kebetulan bekerja di Pemda setempat. Ternyata, kapasitas penerimaan tidak lebih dari seratus orang saja. Mendengar hal itu, keterkejutan saya semakin menjadi. Dengan kapasitas penerimaan yang sekelumit tersebut, mengapa kok bisa diikuti oleh peserta yang jumlahnya puluhan ribu. Seketika saja pertanyaan konyol pun terbesit dikepala, apakah lapangan pekerjaan hanya ada di pemerintahan saja?
Tak jauh berbeda dengan tipe kejadian diatas, saya juga teringat ucapan dari paman saya berselang beberapa waktu dari peristiwa diatas. Beliau mengatakan, “ kelak kamu juga harus ikut test penerimaan PNS seperti puluhan ribu peserta tersebut dan menikmati masa depan yang cerah dengan menduduki posisi strategis di pemerintahan setempat”. Yang lebih aneh lagi, alasannya bukanlah soal bisa mengabdi pada masyarakat daerah atau tidak, tapi lebih menjurus pada “aspek jaminan pendapatan setiap bulan”, “agar lebih dihargai oleh masyarakat banyak (privelesse dan Prestise)”, dan “aspek side profit (keuntungan sampingan) yang bisa dipetik dari posisi sebagai pejabat pemerintah”. Contohnya, demikian paman saya menambahkan, “ kalau kamu menjadi pejabat, apalagi menduduki posisi yang lumayan tinggi, otomatis kamu akan banyak mendapat pendapatan tambahan diluar gaji formal, bahkan jumlahnya bisa berlipat-lipat ketimbang gaji. Disamping itu pula, kamu juga bisa melempangkan segala urusan tanpa melalui prosedur tetek bengek sedikitpun”.
Alasan ini dengan terang-terangan dilontarkan oleh sang paman meskipun waktu itu teriakan reformasi sedang hangat-hangatnya di pentas nasional. Sambil tersenyum saya pun mengomentarinya dengan nada bercanda (atau tak mengerti sama sekali?). “Ga mau ah jadi pejabat, saya mau jadi sopir bus saja, soalnya bisa nganter banyak orang dan sering jalan-jalan kemana-kemana”, ucap saya sembari tertawa lepas. Mendengar komentar tersebut, sang paman pun terperanjak dan malah menimpali saya dengan omelan. “ Dasar anak nakal, lihat saja nanti, kalo nggak mau jadi pejabat, rugi kamu!”. Dengan raut tidak mengerti saya pun memilih untuk tidak melanjutkan pembicaraan alias diam seribu pertanyaan.

****
Dua kejadian yang sempat saya alami tersebut lebih dari cukup untuk membuat saya mengerti dikemudian hari mengapa menjadi Pegawai Negeri adalah sebuah “idaman” sekaligus “harapan” bagi banyak orang di negeri ini. Alasan pertama, seperti diatas, adalah keterjaminan pendapatan setiap bulan, terlepas berapapun nominalnya, yang penting ada dan rutin. Alasan ini pada umumnya menjadi motivator utama mengapa banyak orang ikut berlomba-lomba menjadi PNS. Bahkan tak jarang kita mendengar orang tua yang nekat jual ini dan itu, gadai ini-itu, atau ngutang kesana-kemari agar anaknya bisa menjadi Pegawai Pemerintah, terserah golongan dan jabatan apa, yang penting bisa ikut berpakaian seragam.
Secara substansial, saya melihat alasan ini mempunyai kesamaan watak dengan petani Malaya (Malaysia) yang pernah diteliti dan dikonseptualisasi oleh James C.Scot, Profesor Ilmu Politik di Yale University Amerika, yakni watak Safety First (dahulukan selamat), meski dalam konteks yang tentunya berbeda.
Dengan harapan akan mendapat kompensasi berbagai jaminan, masyarakat awam pun seringkali bersedia untuk membayar harga-harga (illegal) yang ditetapkan oleh oknum-oknum pejabat yang bermain di lingkungan penerimaan Pegawai Negeri. Bahkan, tingginya jumlah peserta juga sangat menentukan terhadap tinggi rendahnya harga yang ditawarkan. Semestinya tingginya tingkat kompetitifitas akan melahirkan pemenang yang berkualitas, tapi nyatanya tidak karena aksentuasinya bukan pada tingkat ketat atau tidaknya persaingan. Apalagi, kebersediaan atau setidaknya sifat permisifitas, persepsi, dan ekspektasi masyarakat yang besar nyaris menghilangkan daya kritisisme masyarakat terhadap proses seleksi dan penerimaan PNS. Hal ini pula yang akhirnya berjalinkelindan dan membentuk hubungan simbiosis mutualisme dengan watak koruptif yang telah ada di dalam lingkungan birokrasi penerimaan pegawai negeri. Walhasil, deal-deal yang bersifat KKN tak dapat dielakan lagi dan berlangsung secara wajar-alamiah.
Interelasi positif dua watak ini membuat upaya kontrol, terutama dari unsur civil society, susah untuk diterapkan. Data dan informasi tentang berbagai kecurangan dan penyelewengan dalam proses penerimaan PNS terpersonalisasi kedalam individu-individu yang terlibat dan kalau diungkap akan dicandra sebagai merugikan semua pihak yang ikut dalam proses tersebut. Akhirnya, yang tersisa sebagai penopang upaya kontrol hanyalah prasangka dan indikasi-indikasi maya belaka yang sayangnya tidak bisa dijadikan bukti untuk melakukan pengaduan atau gugatan publik.
Sementara itu, alasan kedua yang menjadi motivator orang ingin menyandang jabatan sebagai PNS adalah “ akan dihormati oleh masyarakat banyak”. Alasan ini memang bukan rahasia lagi karena sudah menjadi fakta historis. Birokrasi dan berbagai jabatan pemerintah adalah struktur sosial sekaligus politik-ekonomi yang telah ada sejak zaman baheula alias telah menjadi struktur historis. Celakanya, posisi dan fungsi pemerintah (baca: birokrasi) di zaman baheula tidak sama dengan kebutuhan saat ini. Pada era yang lalu, zaman kerajaan ataupun masa kolonial, garis pengabdian berlangsung dari bawah ke atas (bottom-up) dan kekuasaan serta wewenang pemerintah didapat bukan dari rakyat alias bersifat tradisional-kharismatik. Akibatnya, menjadi pemerintah bukanlah menjadi abdi rakyat, tapi abdi raja atau istana. Dan karena kekuasaan dan wewenangnya bersifat tradisional-kharismatik, maka menjadi pemerintah atau bagian dari pemerintah berarti juga menjadi orang terhormat dan harus dihormati oleh yang diperintah (the governed/rakyat). Sampai saat ini, pancaran persepsi seperti ini masih melekat kuat di masyarakat.
Alasan ketiga, menjadi bagian pemerintah sudah barang tentu akan mendapat banyak side profit yang tidak bisa didapat pada jenis pekerjaan yang lain (informal/non formal). Aspek side profit ini lebih menjurus pada tendensi misuses of power and outhority. Siklusnya pun sudah dimulai sedari awal, yakni takala awal penerimaan PNS. Peserta-peserta yang diuji telah siap sedia dengan pembayaran illegal yang diterapkan secara illegal pula oleh oknum tertentu agar bisa diterima sebagai pegawai negeri dan jika peserta tidak siap sedia akan hal itu, maka siap-siap saja untuk tidak terdaftar sebagai peserta yang dinyatakan lulus.
Hal ini juga bukan hal yang baru dalam watak birokrasi kita dan boleh dibilang sudah menjadi watak klasik. Pada zaman terdahulu, kategori orang-orang pemerintah hanya diperuntukkan bagi kalangan terbatas saja. Rekruitment pejabat pemerintah pun tidak pernah memakai merit system, tapi berdasarkan pertimbangan geneologis dan ikatan dengan orang-orang yang telah terlebih dahulu berada dalam jajaran pemerintah (sekarang dikenal dengan sebutan “koneksi”). Di era kolonial, sistem merit hanya diterapkan secara terbatas, kalaupun ada pertimbangan tingkat pendidikan, ternyata orang-orang yang berpendidikan kala itu juga terbatas pada keturunan pejabat-pejabat yang telah dahulu menikmati posisi di pemerintahan. Pasalnya, masuknya pemerintahan kolonial ke Indonesia (Hindia Belanda) tidak mengakibatkan perubahan berarti dalam birokrasi tradisional, bahkan Balanda malah memakai tangan-tangan birokrasi tradisional untuk mendapatkan dukungan pribumi (dikenal dengan istilah indirect rule / Pemerintahan tidak langsung) sehingga watak birokrasi tradisional-kerajaan masih saja dominan. Singkatnya, birokrasi tradisional hanya disub-ordinasi ke bawah kekuasaan Belanda
Nah, soal misuses of outhority yang kita kenal sekarang sering disebut upeti pada zaman dahulu. Setiap pejabat menyetorkan upeti ke pejabat atasannya sesuai kesepakatan kedua belah pihak, terlepas si pejabat bawahan dapat uang dari mana (biasanya dari pejabat bawahnya lagi dan akhirnya dari rakyat) seperti yang pernah diungkapkan oleh Sunderlan dalam Making The modern Beurocracy. Saat kedatangan Belanda, hal semacam ini terus berlanjut. Bagi daerah dan penguasa tradisional yang telah ditaklukan belanda, maka wajib memberikan konsesi-konsesi ekonomi perdagangan kepada Belanda selain diwajibkan pula memberi upeti. Berapapun besarnya upeti tersebut, ternyata ujung-ujungnya rakyat juga yang menjadi target sasarannya. Pejabat atau priyayi atasan mendapat upeti dari pejabat bawahan, pejabat bawahan menarik upeti dari yang lebih randah lagi dan akhirnya kepada rakyat. Boleh jadi pembayaran rakyat tersebut mirip dengan pembayaran pajak untuk saat ini. Tapi kebiasaan menggunakan uang rakyat untuk dinikmati secara personal-familial dan sebagai upeti untuk pejabat yang lebih tinggi adalah bentuk penyalahgunaan kekuasaan yang fatal yang sampai saat ini terus menjadi persoalan akut.
Meskipun demikian, karena misuse of outhority ini telah menjadi salah satu harapan orang yang nantinya akan didapat setelah menjadi pegawai pemerintah, maka takala hal ini berlangsung atau diterapkan saat proses penerimaan Pegawai negeri, hal ini nyaris dianggap biasa-biasa saja, bahkan bukan sebagai masalah yang mesti dipersoalkan. Jadi pendeknya, sejak zaman baheula pun menjadi bagian dari birokrasi pemerintah bukanlah diperuntukan sebagai pelaku utama public services, tapi lebih sebagai “penguasa yang mesti dilayani oleh rakyat yang mereka kuasai”. Artinya, mentalitas yang merasuki birokrasi adalah mentalitas penguasa, bukan mentalitas pelayan. Lebih kongkret lagi, dengan menjadi birokrat, banyak yang berharap selain bisa mendapatkan keterjaminan pendapatan secara rutin dan prestise serta privelesse sosial budaya, juga akan aksesibel terhadap berbagai tindakan yang tak bisa didapat dari jabatan non pemerintah. Analoginya, sekali sampan dikayuh, dua tiga pulau terlampai.

****
Pertanyaannya, apabila keterjaminan kemapanan dan berbagai fasilitas illegal lainya dapat diperoleh di dalam tubuh birokrasi, mungkinkah perubahan, seperti reformasi birokrasi misalnya, bisa dilangsungkan? Jawabanya jelas sangat susah. Kemapanan biasanya adalah pilar kokoh dimana watak status quo berdiri tegak. Nah, resistensi tentu akan menjadi respon aktif birokrasi takala perubahan ingin digulirkan.Pasalnya, resistensi terhadap pembaharuan atau perubahan terkait erat dengan orientasi safety first sebagaimana dikatakan diatas. Dengan adanya perubahan, para birokrat berassumsi bahwa akan terjadi pula uncerteinty atau ketidakpastian atas jaminan pendapatan, bahkan besar kemungkinan akan membabat habis semua kesempatan atas tindakan-tindakan misuses of outhority. Celakanya lagi adalah bahwa pelayanan publik (public services) hanya sebagai effek samping saja dari semakin terjaminnya kemapanan para birokrat karena pengabdian dan pelayanan publik bukanlah motivasi utama takala orang memilih untuk menjadi bagian dari pemerintah.
Akibat kedepan, absennya sense of services dan watak priyayi-sentris yang menempatkan birokrat berdiri diatas kepala rakyat membuat reformasi birokrasi menjadi tidak mumpuni, apalagi menggandengkan birokrasi dengan demokrasi. Katakanlah misalnya keinginan untuk merealisasikan konsep Entrepreneurial Bereucracy. Dalam konsep entrepreneur, pelanggan atau konsumen tak bisa ditawar-tawar lagi adalah raja yang mesti dilayani sebaik mungkin. Namun kenyataan lapangan, birokrasi dari baheula sampai sekarang masih senang menganggap dirinya sebagai raja. Ini tentu sangat bertolak belakang bahkan bertentangan samasekali.
Ringkas kata, eksistensi birokrasi kita yang tampil begitu perkasa tidak saja dibentuk oleh dirinya sendiri dalam pergulatan sejarah, tapi juga oleh persepsi dan ekspektasi yang berkembang di tengah masyarakat kita tentang birokrasi (tentu tanpa berpretensi menyalahkan masyarakat alias blame the victim). Jadi, untuk merubah atau mereformasi birokrasi, tidak saja mesti mereformasi birokrasi secara komprehensif, tapi juga mesti merubah pola pikir, persepsi, dan ekspetasi masyarakat secara keseluruhan tentang birokrasi (institusionalisasi demokrasi). Selain itu, perkembangan sektor swasta yang sehat dan civil society yang proaktif dapat menjadi agenda aksi yang mumpuni dengan diiringi oleh semakin besarnya peluang berkiprah di public space. Semua ini bisa menjadi semacam pengalih harapan masyarakat yang terlalu besar untuk menjadi bagian birokrasi dan dapat menjadi kontrol sosial yang effektif agar kekuasaan birokrasi tidak semakin menggurita. Hal ini tentu tidak semudah membalik telapak tangan, bahkan akan menjadi tugas yang super-berat bagi seluruh masyarakat Indonesia. Mari kita semua yang memastikan jawabanya. Semoga!

Artikel ini pernah dimuat di Harian Pikiran Rakyat 2006 (Harian Terbesar di Jawa Barat)